Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della Giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 202 del 31 gennaio 1995,
rappresentata e difesa, come da mandato rogato dal notaio dott.
Claudio Viapiana di Bologna, atto n. 12736 di rep. del 1 febbraio
1995, dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 7, primo
e secondo comma, del decreto-legge 7 gennaio 1995, n. 1, recante
"Disciplina operativa concernente partecipazioni e proventi del
Tesoro, nonche' sugli organismi e procedure attinenti ai mercati,
alla tesoreria e all'EAGAT" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 5
del 7 gennaio 1995), in quanto, in violazione degli artt. 117 e 118,
primo comma, anche in relazione all'art. 32 e all'art. 97, primo
comma, della Costituzione, nonche' in violazione dell'art. 77 e 72,
secondo comma, della Costituzione dispone la dismissione delle
aziende termali facenti parte del servizio sanitario nazionale e gia'
in corso di trasferimento alle regioni ed agli enti locali.
F A T T O
In base agli artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione, la
regione e' titolare delle funzioni legislative ed amministrative in
materia di assistenza sanitaria. Di essa fa parte integrante
l'assistenza mediante il "termalismo terapeutico". Infatti, secondo
l'art. 36 della legge n. 833 del 1978, "le prestazioni idrotermali,
limitate al solo aspetto terapeutico, da erogarsi presso gli appositi
presidi di servizi di cui al presente articolo, nonche' presso
aziende termali di enti pubblici e privati, riconosciute ai sensi
dell'art. 6, lett. t), e convenzionate ai sensi dell'art. 44 sono
garantite nei limiti previsti dal piano sanitario nazionale di cui
all'art. 53 e nelle forme stabilite con le modalita' di cui al
secondo comma dell'art. 3" della stessa legge.
Lo stesso art. 36, dopo aver disposto che "la legge regionale
promuove la integrazione e la qualificazione sanitaria degli
stabilimenti termali pubblici, in particolare nel settore della
riabilitazione, e favorisce altresi' la valorizzazione sotto il
profilo sanitario delle altre aziende termali" (secondo comma),
stabiliva che "le aziende termali gia' facenti capo all'EAGAT e che
saranno assegnate alle regioni, per l'ulteriore destinazione agli
enti locali, in base alla procedura prevista dall'art. 113 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 1-quinquies della legge 21
ottobre 1978, n. 641, sono dichiarate presidi e servizi multizonali
delle unita' sanitarie locali nel cui territorio sono ubicate"
(attuale terzo comma).
Converra' ricordare che, in effetti, il decreto-legge n. 481 del
18 agosto 1978 (conv. nella legge n. 641 del 1978), aveva provveduto
alla soppressione dell'EAGAT (secondo quanto disposto dall'art. 113
del d.P.R. n. 616/1977), e aveva disposto che le partecipazioni
azionarie delle societa' inquadrate nello stesso EAGAT fossero
assegnati all'Ente partecipazioni e finanziamento industria
manifatturiera - EFIM e collocati dall'EFIM in una speciale gestione
priva di personalita' giuridica, contabilmente e finanziariamente
separata.
L'EFIM avrebbe poi provveduto, nei modi e nei termini previsti da
apposito provvedimento legislativo, oltre che ( a) al ripianamento
delle perdite e al risanamento delle gestioni delle societa' gia'
facenti capo all'EAGAT e ( b) all'inquadramento nell'EFIM delle
societa' o stabilimenti di imbottigliamento di acque minerali, al (
c) "trasferimento alle regioni delle attivita', patrimoni, pertinenze
e personale delle aziende termali, ivi comprese le attivita' e i
patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali
nei tempi e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria".
In sintesi, il quadro della legislazione ordinaria attuativa degli
artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'assistenza
sanitaria e' univoco nel caratterizzare l'assistenza termale come uno
dei settori prestazionali del servizio sanitario nazionale, e nel
caratterizzare le strutture termali di proprieta' pubblica ( ex
EAGAT) come strutture di servizio del SSN, e come tali di pertinenza,
in primo luogo, delle regioni. Solo transitoriamente era previsto un
periodo di gestione EFIM, che fu anch'esso in seguito soppresso nel
1992.
In contrasto con tale disegno il Governo ha tuttavia ritenuto una
prima volta di provvedere con il decreto-legge 7 settembre 1994, n.
528, recante (come quello successivo qui impugnato) "Disciplina
operativa concernente partecipazioni e proventi del Tesoro, nonche'
sugli organismi e procedure attinenti ai mercati, alla tesoreria e
all'EAGAT": il cui art. 8 disponeva che il comitato liquidazione
EAGAT consegnasse "le attivita' esistenti, i libri contabili, gli
inventari ed il rendiconto con gli allegati analitici relativi
all'intera gestione al Ministro del tesoro - Ispettorato generale per
gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti",
primo comma e che "ai fini della migliore valorizzazione del
patrimonio dell' ex EAGAT", l'Ispettorato generale per gli affari e
per la gestione del patrimonio degli enti disciolti potesse
"avvalersi delle disposizioni in materia di accelerazione delle
procedure di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente
dallo Stato, previste dal decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474,
anche con le modalita' di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre 1956,
n. 1404".
La regione Emilia-Romagna ricorreva a codesta ecc.ma Corte
costituzionale contro tali disposizioni, ritenendo che, pur in
assenza di una formale negazione del "diritto delle regioni al
successivo trasferimento", il generale riferimento alle procedure di
dismissioni previste dal decreto-legge n. 332 del 1994 e il
riferimento alle "modalita' di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre
1956, n. 1404" (eventuale nomina di un commissario liquidatore)
inducessero piuttosto a pensare ad una alienazione a privati di tali
partecipazioni. Ne risultava che le aziende termali pubbliche, ivi
comprese quelle aventi sede ed operanti nella regione Emilia-Romagna
(si pensi in particolare alle aziende di Castrocaro e di
Salsomaggiore), sarebbero state alienate e liquidate sul mercato, con
una destinazione assolutamente incompatibile con la loro
qualificazione di presidi e strutture del servizio sanitario
nazionale, e con il passaggio delle loro attivita' alle regioni.
Peraltro, il decreto-legge 7 settembre 1994, n. 528, non e' stato
convertito in legge. Non solo, ma durante i lavori parlamentari per
l'eventuale (poi mancata) conversione, proprio l'art. 8, contestato
dalla ricorrente, regione, e' stato espressamente soppresso dalla
Commissione bilancio della Camera, che riteneva invece che non ci si
dovesse allontanare dal criterio della destinazione alle regioni ed
agli enti locali, secondo modalita' da stabilire nella legge di
ritorma del settore.
Inopinatamente e contro ogni regola implicita ed esplicita in tema
di rapporti tra decretazione governativa e Parlamento, il Governo ha,
subito dopo la scadenza, reiterato i contenuti del precedente,
compresi quelli gia' contestati dalla ricorrente regione e gia'
bocciati dalla Camera dei deputati, tornando ad inserenire nel
successivo decreto-legge n. 617 del 1994 (all'art. 7) disposizioni
secondo le quali da una parte le partecipazioni azionarie, gia'
appartenenti al soppresso Ente autonomo gestione aziende termali -
EAGAT, sarebbero state trasferite "al Ministero del tesoro -
Direzione generale del tesoro" (primo comma), dall'altra lo stesso
Ministero avrebbe provveduto alla "dismissione" di tali
partecipazioni, avvalendosi delle procedure di privatizzazione.
Anche tale decreto-legge, (anch'esso impugnato dalla ricorrente
regione), rimaneva non convertito. Ma il Governo, pur dimissionario,
provvedeva ad una nuova reiterazione con il decreto-legge 7 gennaio
1995, n. 1, qui impugnato, e di nuovo inseriva le disposizioni
contestate (e gia' rifiutate in sede parlamentare), con la sola
precisazione che alla dismissione si provvedera' "sulla base di
criteri di valorizzazione delle finalita' istituzionali delle aziende
interessate, tenuto conto dell'importanza delle stesse per l'economia
generale, nonche' degli interessi turistici e locali" (art. 7,
secondo comma).
Ma la sottrazione delle aziende termali alla loro destinazione al
servizio della regione e del servizio sanitario nazionale che cosi'
si determina viola gli artt. 117 e 118, primo comma, della
Costituzione, anche in relazione all'art. 32 e all'art. 97, primo
comma, ed e' inoltre assunta in difetto dei requisiti di necessita' e
di urgenza di cui all'art. 77 e 72, secondo comma, della
Costituzione, risultando costituzionalmente illegittima, per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
L'impugnato decreto-legge n. 1 del 1995 (come gia' i precedenti n.
617 del 1994 e n. 528 del 1994) in pratica dispone delle aziende
termali ex EAGAT, qualificate quali strutture del Servizio sanitario
nazionale, funzionali alle prestazioni di assistenza termale e
destinate ad essere trasferite alle regioni, totalmente ignorando
tale loro destinazione, e facendone invece beni puramente economici,
da "monetizzare" attraverso l'alienazione al miglior offerente.
Di piu', cio' avviene senza minimamente preoccuparsi della
continuita' del servizio pubblico reso da tali aziende, e della loro
stessa natura di aziende e strutture termali. Non e' neppure disposta
nessuna delle cautele che l'art. 2 del decreto-legge n. 332 del 1994
(conv. in legge n. 474/1994), di disciplina generale delle
dismissioni, prevede per le societa' a partecipazione pubblica che
gestiscono servizi pubblici, sotto la forma dei "poteri speciali" da
assicurarsi alla mano pubblica (quali la nomina di alcuni
amministratori e sindaci, il veto all'adozione delle delibere di
scioglimento della societa', di trasferimento dell'azienda, di
fusione, di scissione, di trasferimento della sede sociale
all'estero, di cambiamento dell'oggetto sociale, di modifica dello
statuto, ecc.).
Ne' d'altronde e' disposto che parte almeno della partecipazione
azionaria vada riservata alle Regioni ed alle comunita' locali
(mentre la legge 30 dicembre 1991, n. 412, concernente la
trasformazione in societa' per azioni degli stabilimenti appartenenti
all'INPS, dispone la partecipazione, a titolo gratuito, della regione
e del comune nel cui territorio e' ubicato lo stabilimento termale).
Tutto si riduce alla semplice dismissione mediante alienazione
delle aziende, alla conseguente dispersione delle risorse termali
oggi disponibili per le comunita' locali e per la comunita'
nazionale, alla sottrazione alle regioni ed alle comunita' locali
delle risorse destinate all'esercizio delle loro funzioni.
Ne' cio' e' nella sostanza contraddetto dalla precisazione (che il
presente decreto-legge aggiunge rispetto a quanto disponeva il
precedente) che alla dismissione si provvedera' "sulla base di
criteri di valorizzazione delle finalita' istituzionali delle aziende
interessate, tenuto conto dell'importanza delle stesse per l'economia
generale, nonche' degli interessi turistici e locali" (art. 7,
secondo comma).
In questa precisazione si puo' riscontrare forse una pallida eco
delle ragioni affermate dalla ricorrente regione: ma in realta' essa
non assicura in nessun modo il permanere delle aziende termali
nell'ambito delle risorse a disposizione della comunita', permanere
che e' contrastante con l'idea stessa della "dismissione".
La ricorrente regione non intende negare la potesta' del
legislatore di trovare di volta in volta il migliore bilanciamento
tra i diversi valori costituzionali coinvolti nelle possibili scelte,
e nello specifico il potere del legislatore di trovare le piu' giuste
ed equilibrate modalita' atte ad assicurare la titolarita' regionale
delle funzioni e delle attivita' di assistenza termale, l'interesse
delle comunita' locali ad una adeguata presenza in aziende cruciali
per il loro sviluppo economico e territoriale, l'interesse statale ad
una utilizzazione economica delle aziende o di parte di esse.
Cio' che non puo' in nessun modo giustificarsi invece e' che i
valori predetti e costituzionalmente tutelati vengano semplicemente
sacrificati di fronte all'esclusivo interesse dello Stato a procurare
liquidita' monetarie.
Si vuol dire che da sempre le aziende termali pubbliche
costituiscono una parte delle risorse sanitarie della comunita'
nazionale e delle comunita' regionali e locali interessate, e che
tale destinazione e' chiaramente consacrata dalle norme legislative
tuttora vigenti, quali l'art. 36 sopra citato della legge di riforma
sanitaria.
Cio' d'altronde e' stato espressamente sancito da codesta ecc.
Corte costituzionale quando ha ritenuto, di fronte alla provincia di
Bolzano che contestava la destinazione finale delle strutture termali
ai comuni, che tale devoluzione "non preclude alla medesima
"Provincia" l'esercizio delle sue potesta' legislative ed
amministrative in materia, ma al piu' pone alle dette potesta' il
solo limite - da ritenere essenziale alla realizzazione delle riforma
economico-sociale sanitaria - della destinazione del bene termale
alla tutela della salute" (sent. 12 maggio 1988, n. 532, punto 4 in
diritto).
La disciplina qui contestata invece da una parte sopprime tale
necessaria "essenziale" destinazione del bene termale alla salute,
dall'altra, portando le strutture termali in ambito puramente
privato, preclude alle regioni l'esercizio delle potesta' legislative
ed amministrative che le riguardano, in pratica sopprimendone
l'oggetto.
Sembra dunque chiara non solo la lesivita' ma l'illegittimita'
costituzionale di una disciplina che, senza alcun disegno di
riorganizzazione dei servizi, irrazionalmente ed arbitrariamente
sottrae risorse essenziali del servizio sanitario e delle comunita'
locali, riducendone il significato al solo valore economico per lo
Stato, in assenza di qualunque equilibrio e bilanciamento degli
interessi e dei valori costituzionalmente protetti, senza alcuna
garanzia di tutela degli interessi pubblici del settore.
Come detto in premessa, la disposizione qui impugnata corrisponde
nella sostanza all'art. 8 del precedente decreto-legge n. 528 del
1994: articolo che era stato espressamente soppresso durante il
procedimento di conversione (poi non ultimato).
Ora, anche nell'ambito di una prassi costituzionale di
"reiterazione" dei decreti-legge non convertiti che gia' di per se'
e' problematica, sulla quale anche codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha mostrato qualche riserva (ad esempio nella sent. n.
302 del 1988), non si puo' non rilevare che il Governo non puo' certo
non tenere conto di quanto deciso dal Parlamento, titolare effettivo
della funzione legislativa.
Ed infatti, come ricorda gia' Crisafulli, e' frequente il fenomeno
della reiterazione di decreti "parzialmente modificati in
accoglimento di emendamenti gia' apportati nel corso dell'iter
parlamentare rimasto poi interrotto" (Lezioni di diritto
costituzionale, Padova 1984, II, p. 88).
D'altronde, della determinata rilevanza delle determinazioni
parlamentari e' chiara affermazione la legge n. 400 del 1988, di
diretta attuazione della disciplina costituzionale, nella parte in
cui, tra l'altro, interdice al Governo la facolta' di "rinnovare le
disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere" (art. 15,
secondo comma, lett. c).
Non sembra dubbio, pertanto, che la riproduzione di una
disposizione espressamente soppressa da una delle Camere configura,
quanto meno, una grave violazione delle regole di correttezza
costituzionale nei rapporti tra Parlamento e Governo.
Infine, una specifica contestazione deve rivolgersi al ricorso da
parte del Governo allo strumento del decreto-legge per disciplinare
in modo parziale e frammentario una materia, quale quella del destino
delle Aziende termali pubbliche, sulla quale il legislatore ha
promesso ed ha in corso una riforma organica, nel cui ambito potranno
essere con ponderazione valutati i diversi elementi del problema. In
particolare, poi, e' evidente che, qualunque sia la disciplina, il
processo di attuazione richiedera' comunque un lungo periodo,
misurabile in mesi se non in anni.
In questo contesto, sembra evidente che non esiste alcuna
"straordinaria necessita' ed urgenza", nel senso costituzionale del
termine, di stabilire che le Aziende termali dovranno essere cedute
ai privati, impegnando in questa direzione una procedura che la
Costituzione ha voluto straordinaria, quale quella del decreto-legge,
seguito dalla peculiare procedura di conversione anziche'
dall'ordinario procedimento legislativo.
E' chiaro infatti che dallo stesso punto di vista del Governo il
problema non era e non poteva essere quello di avere una disposizione
da applicare immediatamente, per far fronte ad una situazione che
richiede immediato intervento (secondo la logica propria del
decreto-legge), ma in luogo di cio' la generica "urgenza" di arrivare
in tempi possibilmente rapidi ad una definizione legislativa della
materia.
In altre parole, in casi come questo lo strumento del
decreto-legge e' palesemente utilizzato come surrogato di una
procedura legislativa abbreviata. Sembra cioe' sufficientemente
chiaro che ci si trova, piuttosto che in una ipotesi di ragionevole
applicazione dell'art. 77 Cost., in una ipotesi di applicazione
dell'art. 72, secondo comma, della Cost., secondo il quale "il
regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge
dei quali e' dichiarata l'urgenza".
Dal confronto tra le due disposizioni costituzionali emerge
evidente il disegno di distinguere quegli straordinari casi in cui
all'urgenza si associa una reale necessita' di provvedere
immediatamente (per i quali e' consentito il decreto-legge) dagli
altri di "urgenza" della legislazione, per i quali va utilizzato lo
strumento appropriato del procedimento abbreviato.
Nei fatti, poi, un ulteriore indizio sintomatico, se non un
riscontro totalmente univoco, del difetto dei requisiti
costituzionali sta nella stessa mancata conversione dei due primi
decreti. In effetti, il riscontro dei requisiti costituzionali non
puo' non essere finalizzato anche alla evidente necessita' di
contrastare la prassi dei decreti "a catena" (a volte dai molti
anelli), attraverso i quali intere materie vengono di fatto rette per
mesi ed a volte anni da atti mai convertiti e via via formalmente
decaduti, creandosi (soprattutto nelle questioni organizzative, come
la presente) dei veri e propri fatti compiuti, che alla fine il
legislatore si trova comunque costretto a ratificare.
Si consideri, inoltre, che in Parlamento, durante le votazioni sul
primo decreto, l'articolo in questione era stato addirittura (come
sopra illustrato) stralciato e soppresso, per rinviare ogni decisione
alla riforma organica.
Sembra dunque palese il difetto dei requisiti costituzionali,
difetto che non sarebbe sanabile neppure dalla eventuale legge di
conversione, secondo la piu' recente giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale.
Tutto cio' premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa, chiede: